Politik

Luften är en i högsta grad internationell fråga - föroreningarna känner inga gränser. Här ges korta beskrivningar över utvecklingen internationellt inom EU, Konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar och Internationella sjöfartsorganisationen:

Luftpolitiken inom Europeiska Unionen var länge splittrad., men sedan mitten av 1990-talet sker ett mer strukturerat arbete med övergripande strategier som följs av lagförslag. Övergripande krav på minskade utsläpp i varje medlemsland finns i det s.k. takdirektivet från 2001 (uppdaterades 2016) och minimikrav för hur förorenad luft som tillåts fastställs i luftkvalitetsdirektivet från 2008. Därtill finns lagar och regler som reglerar utsläppen från olika sektorer, som kraftverk, industrier, bilar pch hushåll.

Läs mer>>

Konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP-konventionen). Ett ramavtal som omfattar Europa och Nordamerika och som skrevs under 1979. Har sedan dess kompletterats med en rad protokoll där länderna åtar sig att minska utsläppen av olika luftföroreningar.

Läs mer >>

Internationell sjöfart är en sektor som länge helt saknade luftföroreningsregler. Sjöfartens utsläpp har därför fortsatt att öka och blir allt viktigare i takt med att utsläppen på land minskar. Sedan 2005 finns vissa miljökrav, dels i ett protokoll under Internationella sjöfartsorganisationens MARPOL-konvention och dels i ett EU-direktiv som reglerar svavelhalten i marina bränslen.

Läs mer >>

Svensk miljöpolitik ligger utanför Luftförorenings- och klimatsekretariatets arbetsområde. Här hänvisar vi istället till våra medlemsorganisationer.

EU och luften

Allmän utveckling

Traditionell EU-politik på miljöområdet har varit att med hjälp av tekniska krav reglera olika verksamheter, t.ex. utsläpp från bilar och stora förbränningsanläggningar. De krav som ställts har sällan varit särskilt djärva, utan baserats på redan befintlig teknik.

Nya grepp togs i början av 1990-talet med det femte miljöhandlingsprogrammet och det s.k. Auto-oil programmet. I båda fall utgick man först från vissa miljömål och försökte sedan identifiera de bästa åtgärderna för att nå dem.

Detta arbetssätt har sedan tillämpats flera gånger. På initiativ från Sverige utarbetades en försurningsstrategi som presenterades av kommissionen 1997. Den utgår från det miljömål som redan 1993 slogs fast i det femte miljöhandlingsprogrammet, nämligen att det övergripande långsiktiga målet är att de kritiska belastningsgränserna för försurning inte ska överskridas någonstans i unionen. I strategin föreslogs ett delmål till år 2010 och en rad åtgärder för att nå dit. Strategin resulterade 2001 i ett direktiv som fastställer nationella utsläppstak för fyra hälsoskadliga, försurande och övergödande luftföroreningar.

Ett sjätte miljöhandlingsprogram för EU antogs 2002 och innehåller i stora drag samma miljömål för luftföroreningar som det tidigare programmet. Mellan 2001 och 2005 bedrevs i kommissionens regi ett omfattande arbete för att knyta ihop arbetet med luftföroreningar och staka ut åtgärdsbehov för perioden fram till 2020. Detta arbete, kallat Clean Air for Europe (CAFE), resulterade i en tematisk strategi för luftföroreningar som presenterades i september 2005. I strategin presenterade kommissionen nya etappmål för luftföroreningar för 2020, och hur dessa mål kan nås.

Takdirektivet

Takdirektivet, som reviderades och uppdaterades 2016, är ett av EUs viktigaste direktiv för att minska utsläppen av luftföroreningar. Det innehåller mål för hur mycket försurningen, halterna marknära ozon och människors exponering för skadliga partiklar i luften ska minska till 2030.

För att nå målen har varje land tilldelats ett nationellt utsläppstak för de fem föroreningarna svaveldioxid, kväveoxider, ammoniak, flyktiga organiska ämnen och små partiklar (de tre förstnämnda är försurande, medan kväveoxider och flyktiga organiska ämnen tillsammans bidrar till bildningen av marknära ozon och alla fyra bidrar till ökade partikelhalter i luften).

Utsläppstaken i det ursprungliga direktivet från 2001, skulle ha uppnåtts 2010, men årliga analyser av den europeiska miljöbyrån (EEA) har visat att flera medlemsländer inte klarade att i tid uppnå sina utsläppstak. Så sent som 2015 hade vissa länder ännu klarat sina utsläppsmål för 2010 för kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak.

En översyn och skärpning av takdirektivet genomfördes under 2011-2016, i syfte att fastställa nya, tuffare utsläppstak till 2020 och 2030. Det resulterade i att ett nytt, tuffare takdirektiv antogs i december 2016.

Utsläppskrav på olika sektorer

Förutom takdirektivet finns EU-regler som begränsar utsläppen av luftföroreningar från en rad olika källor, som personbilar, lastbilar, kraftverk och industrier. Dessa beskrivs mer i detalj på vår engelskspråkiga hemsida.

Luftkvalitet och hälsa

Cirka 80 procent av EU:s stadsboende befolkning lever i en miljö där partikelhalterna i luften överstiger de riktlinjer för god luftkvalitet som rekommenderas av FN:s Världshälosorganisation (WHO), och minst 95 procent bor i områden där WHO:s rekommendationer for ozon överskrids. Experter vid den Europeiska miljöbyrån (EEA) har beräknat att luftföroreningarna ligger bakom närmare en halv miljon förtida dödsfall årligen i EU.

1996 antog EU ett ramdirektiv om luftkvalitet som de närmaste åren byggdes på med ytterligare direktiv som fastställde bindande luftkvalitetsnormer för en rad olika föroreningar: svaveldioxid (SO₂); kvävedioxid (NO₂); partiklar (PM₁₀); bly; bensen; kolmonoxid (CO); ozon (O₃); polyaromatiska kolväteföreningar (PAH) och flera tungmetaller.

Efter en översyn av luftvårdslagstiftningen ersattes de flesta av dessa direktiv av ett nytt samlat luftkvalitetsdirektiv som antogs 2008. De bindande minimikraven för de olika föroreningarna behölls, men en viss urvattning skedde genom att länderna gavs en möjlighet att fördröja uppnåendet av vissa krav med upp till fem år. Dessutom tillkom gränsvärden för mindre partiklar (PM_2,5) – det årliga gränsvärdet sattes till 25 mikrogram per kubikmeter luft (µg/m³) och gäller från 2015. Detta kan jämföras med att WHO redan 2005 rekommenderde att för att skydda människors hälsa borde det årliga gränsvärdet för PM_2,5 vara 10 µg/m³.

Efterhand har det framgått att många medlemsländer inte vidagit de utsläppsbegränsande åtgärder som krävs för att klara luftkvalitetsnormerna, särskilt vad gäller PM₁₀ (som skulle klarats 2005) och kvävedioxid (som skulle klarats 2010). Dessa länder riskerar nu drabbas av höga böter om de fälls i Europadomstolen.

Kommissionen skulle egentligen 2013 genomföra en översyn av luftkvalitetsdirektivet och lägga fram förslag till skärpningar av gränsvärdena så att dessa bättre skulle återspegla WHO:s rekommendationer, men mot bakgrund av det stora antal överskridanden som fortfarande pågår och de kommande rättsprocesserna kommer en sådan översyn att dröja ytterligare några år.

EU:s beslutsprocess

När det gäller varor som kan flyttas över gränserna, t.ex. fordon och drivmedel, innebär EU-lagarna i regel harmonisering, vilket betyder att alla länder måste tillämpa samma krav. När det gäller stationära verksamheter, t.ex. kraftverk, och lokal luftkvalitet ställer EU istället vanligen minimikrav som måste uppfyllas, men där de länder som vill kan ställa strängare nationella krav.

De flesta beslut på miljöområdet inom EU fattas enligt den s.k. medbestämmandeproceduren, vilken innebär att parlamentet har lika mycket att säga till om som ministerrådet. Det gör att beslutsprocesserna kan bli ganska utdragna - ofta går det två år mellan förslag från kommissionen och slutgiltigt beslut i ministerrådet.

>> Läs mer 

En mer detaljerad beskriving av EU:s luftföroreningspolitik finns på vår engelskspråkiga hemsida.

takdirektivet (EU-kommissionen, på svenska)

takdirektivet (faktablad från sekretariatet, på engelska)

Konventionen om gränsöverskridande luftföroreningar

Ett målmedvetet arbete av de svenska och norska regeringarna under 1970-talet ledde fram till att Konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (CLRTAP) skrevs under av ett trettiotal stater 1979.

I den allmänt formulerade konventionstexten sägs bl.a. att undertecknande stater ska "bemöda sig om att så långt som möjligt gradvis minska och förhindra luftföroreningar". För att uppnå detta ska man "använda bästa tillgängliga teknik som är ekonomiskt möjlig".

Konventionen trädde i kraft 1983. Nästan alla europeiska länder samt Kanada och USA är i dag medlemmar. Denna ramkonvention har sedan kompletterats med protokoll som innehåller specifika krav på de undertecknande parterna.

Svavel, kväve, kolväten, tungmetaller och POPs

Det första svavelprotokollet tillkom 1985. De länder som undertecknade lovade att minska de gränsöverskridande svavelutsläppen med minst 30 procent under perioden 1980 till 1993.

Sedan följde NOx-protokollet 1988. De länder som undertecknade detta lovade att utsläppen av kväveoxider efter 1994 inte skulle överskrida 1987 års nivå. I samband med att NOx-protokollet skrevs under bestämdes också att de kritiska belastningsgränserna skulle utgöra grund för det fortsatta arbetet inom konventionen.

Nästa protokoll som följde var VOC-protokollet, som blev klart 1991. De flesta länder lovade att minska utsläppen av flyktiga organiska ämnen med 30 procent till år 1999, jämfört med 1988 eller valfritt år perioden 1984-1990.

Det andra svavelprotokollet, som skrevs under i Oslo 1994, undertecknades av 26 länder samt Europeiska Unionen. En stor nyhet i detta protokoll var att olika krav ställdes på de enskilda länderna. Fördelningen länderna emellan gjordes med syfte är att uppnå största möjliga förbättring i miljön till lägsta sammanlagda kostnad.

Fyra år senare, 1998, var det dags att skriva under två parallellt framförhandlade protokoll, ett om tungmetaller och ett om stabila organiska föreningar (s.k. POPs = Persistent Organic Pollutants). Det förstnämnda är inriktat på att minska utsläppen av bly, kadmium och kvicksilver. I det andra förbinder sig de undertecknande parterna att förbjuda eller avveckla användningen av 16 olika kemiska substanser. POPs-protokollet reviderades 2009 och tungmetallprotokollet reviderades 2012.

Göteborgsprotokollet

Det senaste och hittills mest avancerade protokollet undertecknades, efter fem år av förberedelser, i Göteborg 1999. Det heter Protokollet om att minska försurning, övergödning och marknära ozon och kallas även Göteborgsprotokollet. I detta tas ett samlat grepp om tre miljöproblem och de fyra föroreningar som orsakar dem: svavel, kväveoxider, ammoniak och flyktiga organiska ämnen.

I protokollet fastställs bindande nationella utsläppstak för de fyra luftföroreningarna svaveldixod, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak. Utsläppstaken skulle uppnås 2010, och får inte därefter överskridas. Protokollet innehåller också utsläppsgränsvärden för t.ex. kraftverk och motorfordon samt bränslekrav.

Efter flera års förhandlingar antogs i maj 2012 ett reviderat Göteborgsprotokoll. Förutom de fyra tidigare nämnda luftföroreningarna ingår nu också partiklar (PM_2,5). Utsläppstaken har ersatts med åtaganden om nationella utsläppsminskningar fram till 2020, jämfört med utsläppsnivåerna under basåret 2005. Dessutom har utsläppsgränsvärdena för olika sektorer uppdaterats och skärpts.

En mer detaljerad beskriving av LRTAP-konventionen finns på vår engelskspråkiga hemsida.

Luftföroreningar från internationell sjöfart

Till sjöfartens fördel talar att stora volymer gods kan fraktas med liten insats av energi. Men fartyg som drivs med högsvavlig tjockolja är det överlägset smutsigaste transportslaget om man ser till utsläppen av svavel- och kväveoxider.

Problemen kan lösas. Orsaken att det hänt så lite på miljöområdet till sjöss är att den politiska styrningen varit svag.

Stor källa till luftföroreningar

Sjöfarten i havsområdena runt Europa släppte ut 3,2 miljoner ton kväveoxider och 1,6 miljoner ton svaveldioxid år 2000. Efter segdragna förhandlingar beslutade FN:s internationella sjöfartsorganisation (IMO) 2008 om stegvis skärpta utsläppskrav, särskilt för svavel. Detta har medfört sänkta svavelutsläpp, särskilt i Östersjön och Nordsjön som sedan 2006-2007 fastställts som särskilda utsläppskontrollområden för svavel. Emellertid har kraven för NOx-utsläpp släpat efter. Om inga nya utsläppsbegränsande åtgärder genomförs för NOx kommer sjöfartens utsläpp att fortsätta öka, samtidigt som utsläppen från landbaserade källor inom EU minskar påtagligt, bl.a. till följd av direktivet om nationella utsläppstak.

Sammantaget skulle en sådan utveckling innebära att internationell sjöfart runt Europa år 2030 skulle släppa ut ungefär lika mycket kväveoxider som samtliga landbaserade källor i EU:s 28 medlemsländer tillsammans.

Fullt möjligt att rensa luften

Det råder ingen brist på tekniska lösningar för att kraftigt minska sjöfartens utsläpp av svavel- och kväveoxider:

När det gäller svavel är en lösning att välja ett renare bränsle, t.ex. olja med mindre än 0,1 procent svavel eller gas (LNG). Som jämförelse kan nämnas att den genomsnittliga svavelhalten i det bränsle som används av internationell sjöfart globalt är ungefär 2,7 procent (från 2020 gäller globalt en ny, hårdare gräns på 0,5% svavel). Renare bränslen är dyrare, men håller också högre kvalitet, vilket både medför lägre kostnader för motorslitage och underhåll  och minskade utsläpp av andra föroreningar som tungmetaller, kolväten och sotpartiklar.  Ett nyare alternativ är att utrusta fartygen med rökgasavsvavling (kallas ofta för scrubber), vilket kan minska svavelutsläppen med mer än 90 procent och som samtidigt också minskar utsläppen av sotpartiklar.

Utsläppen av kväveoxider kan minskas antingen genom förändringar i motorn, eller genom reningsutrustning. Hittills vanligast är användningen av selektiv katalytisk rening (SCR-teknik). Utsläppen kan därmed minska 90 procent eller mer. Motortekniska lösningar är t.ex.  att spruta in vattenånga tillsammans med bränslet i cylindrarna, s.k. HAM-teknik (Humid Air Motor) varvid bildningen av kväveoxider kan minska 70-80 procent till en relativt låg kostnad eller rökgasåterföring (Exhaust Gas Recirculation, EGR).

Politisk utveckling

Det internationella organ som ska hantera frågorna om föroreningar till sjöss är FN-organet IMO (International Maritime Organization). Arbetet här domineras dock i stor utsträckning av länder med stark sjöfartsnäring som av olika skäl inte är så intresserade av skärpta miljökrav.

Mot bakgrund av försurningsproblemen började Norge och Sverige i slutet av 1980-talet driva krav på minskade svavelutsläpp inom IMO, vilket 1997 resulterade i ett nytt protokoll (kallat Annex VI) under IMO:s MARPOL-konvention. Motståndet mot att införa krav på sjöfarten var dock stort och det dröjde till 2005 innan de nya reglerna det trädde ikraft. Annex VI innehåller krav på utsläpp av både svavel och kväveoxider.

Men de nya kraven var svaga och tämligen verkningslösa, med undantag för svavelkraven inom särskilda svavelkontrollområden. De enda havsområdena med sådan status var Östersjön och Nordsjön och  här blev det inte längre är tillåtet att använda marina bränslen med en svavelhalt på över 1,5 procent.

Sverige insåg att verkningsfulla globala regler skulle dröja och tog tidigt saken i egna händer genom att 1998 införa ett system med differentierade farleds- och hamnavgifter. Det innebär i korthet att de fartyg som kör på lågsvavligt bränsle och renar sina utsläpp av kväveoxider kommer billigare undan, medan de mer förorenande fartygen får betala desto mer - något som visat sig effektivt, framför allt när det gäller svavel.

Även inom EU hände det saker. I november 2002 presenterade kommissionen en strategi för att minska utsläppen av luftföroreningar från havsgående fartyg. I strategin beskrivs en lång rad mål, åtgärder och rekommendationer för att minska utsläppen. Ett resultat av strategin var att ett EU-direktiv antogs 2005 som begränsar svavelhalten marina bränslen. Kraven i detta direktiv överensstämde i stora drag med de dåvarande IMO-kraven i Annex VI.

Mot bakgrund av att både EU och USA insett sjöfartens ökande bidrag till de skadligt höga luftföroreningshalterna påbörjades 2005 nya förhandlingar inom IMO för att revidera och skärpa Annex VI, vilket ledde till att IMO 2008 antog nya tuffare krav. För den globala sjöfarten skärptes svavelkravet i två steg, först till 3,5 procent från 2012 och sedan till 0,5 procent från 2020. Inom svavelkontrollområden skärptes kravet till 1,0 procent från 2010 och sedan till 0,1 procent från 2015. Förutom Östersjön och Nordsjön är hela USA:s och Kanadas kustlinje svavelkontrollområden.

Kraven på kväveoxider skärptes också, så att fartyg som byggs efter 2011 måste släppa ut cirka 20 procent mindre kväveoxider. Inom särskilda NOx-kontrollområden måste nybyggda fartyg byggda minska NOx-utsläppen med cirka 80 procent. Sedan 2016 finns ett NOx-kontrollområde i Nordamerika, och från 2021 gäller de tuffare NOx-kraven också för nybyggda fartyg i Östersjön och Nordsjön.

2012 reviderades EU:s svaveldirektiv så att 2008 års IMO-regler nu är inskrivna i EU:s lagstiftning.

En mer detaljerad beskriving av IMO:s och EU:s arbete med utsläpp från sjöfarten finns på vår engelskspråkiga hemsida.